6月25日，土地管理法修正案草案提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議二次審議。這也是自2018年12月23日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議初次審議后，迎來(lái)的二審。

現(xiàn)行土地管理法制定于1986年，歷經(jīng)1988年第一次修正后，1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊此前指出，征地制度改革現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是，征地范圍太寬，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地程序不夠規(guī)范。

據(jù)澎湃新聞（www.thepaper.cn）了解，此次草案擬進(jìn)一步限定征地范圍，同時(shí)對(duì)有關(guān)征地補(bǔ)償、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決策等內(nèi)容予以完善。

限定征地范圍：因公共利益需要才可征地

此次，土地管理法修正案草案第十四條對(duì)征地的情形作了規(guī)定。

一些常委委員、人大代表和地方、部門(mén)、社會(huì)公眾建議，與憲法、物權(quán)法等規(guī)定相一致，明確只有因公共利益需要才可以征地，有關(guān)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，進(jìn)一步限定征地范圍。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議對(duì)草案作以下修改：在第一款中明確規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法實(shí)施征地。

值得一提的是，草案第四十五條中采用例舉法明確了可征收集體土地的六種情形，包括“由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地，由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地”等。

基于此，草案擬增加規(guī)定：確需征地的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市須經(jīng)2/3村民同意

有關(guān)征地補(bǔ)償、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決策等內(nèi)容亦得到完善。

據(jù)土地管理法修正案草案第十七條規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按省（區(qū)、市）制定公布的區(qū)片綜合地價(jià)確定；征收農(nóng)村村民住宅、農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省（區(qū)、市）制定。

一些常委委員和地方、部門(mén)、社會(huì)公眾建議進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議對(duì)草案作以下修改：一是在第三款中增加區(qū)片綜合地價(jià)“至少每五年調(diào)整或者重新公布一次”的規(guī)定；二是在第四款中增加對(duì)因征收農(nóng)村村民住宅造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

此外，土地管理法修正案草案第二十條、第二十一條還對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、程序以及入市辦法的制定等作了規(guī)定。

去年12月公布的初審草案明確了我國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地不再“必須國(guó)有”。也就是說(shuō)，符合規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過(guò)征收為國(guó)家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

一些常委委員和地方、部門(mén)建議進(jìn)一步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的民主決策程序，在草案第二十條中增加一款，規(guī)定：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

“三塊地”改革倒逼土地管理法加快修法進(jìn)程

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥在接受澎湃新聞采訪時(shí)表示，目前農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)中，農(nóng)村土地征收及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)比較成熟，不再推進(jìn)試點(diǎn)，需要土地管理法的修法來(lái)給予原則性的明確內(nèi)容，宅基地制度改革相對(duì)不夠完善，后續(xù)還將拓展試點(diǎn)。

按照計(jì)劃，改革所得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)將被納入到正在審議修改的《土地管理法》中。但由于“試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國(guó)家集體個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多”等問(wèn)題，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)已兩次延期。

業(yè)內(nèi)學(xué)者指出，“三塊地”改革試點(diǎn)實(shí)踐，正在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進(jìn)程。

所謂農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，是指包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革在內(nèi)的改革試點(diǎn)。

2014年12月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（即“三塊地”），彼時(shí)被解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”。

到了2015年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》（簡(jiǎn)稱《土地管理法》）、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日。

按照國(guó)土部彼時(shí)的要求，一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)只開(kāi)展一項(xiàng)試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個(gè)，土地征收制度改革試點(diǎn)3個(gè)。

2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

歷時(shí)近4年、經(jīng)過(guò)一次延期的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)原將于2018年年底收官，改革所得的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也被納入到正在審議修改的《土地管理法》中。

2018年12月23日，自然資源部部長(zhǎng)陸昊向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議作說(shuō)明時(shí)介紹，4年來(lái)，各試點(diǎn)地區(qū)在堅(jiān)持“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下，因地制宜，大膽探索，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。

截至2018年12月，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

但陸昊同時(shí)表示，農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作在穩(wěn)步有序推進(jìn)的同時(shí)，也存在一些需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，如試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國(guó)家集體個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限。

2018年12月23日，新華網(wǎng)消息顯示，全國(guó)人大常委會(huì)23日審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。